Tempo di anniversari

Il 10 dicembre la comunità internazionale celebra il suo human rights day, nell’occasione del compleanno della Dichiarazione universale dei diritti umani, documento internazionale adottato nel 1948 dall’Assemblea Generale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite con una risoluzione destinata a rappresentare un punto di svolta nella storia dell’azione internazionale sui diritti umani.  Si tratta, com’è noto, di una raccomandazione agli Stati membri delle Nazioni Unite -  assai distanti sul piano ideologico, politico ed economico (basti pensare alle visioni di Stati Uniti e URSS, al gruppo latinoamericano, all’India e alla Cina) - volta a fissare un minimo comune denominatore rispetto alle concezioni dei rapporti tra Stato e individuo e ai contenuti di core rights riconosciuti per la prima volta sul piano internazionale. 

Un testo, che al di là delle sue intrinseche debolezze, è diventato icona e simbolo di ogni “filosofia” e movimento transnazionale per la tutela delle libertà, dell’eguaglianza e della dignità umana e che apre il catalogo di diritti con un richiamo allo “spirito di fratellanza” (art. 1).

Personalità come Eleanor Roosevelt (insieme ad altre donne) e René Cassin partecipavano ai tavoli delle delegazioni statali durante i lavori preparatori del documento, che appare prevalentemente improntato ad una visione occidentale: i diritti civili e politici occupano uno spazio maggiore dei diritti economici, sociali e culturali, mentre i diritti dei popoli restano assenti. Nell’articolo 28 è sancito il diritto di ogni individuo “ad un ordine sociale e internazionale nel quale i diritti e le libertà enunciati in questa Dichiarazione possano essere pienamente realizzati”, così richiamando, in filigrana, il tema delle diseguaglianze economiche degli Stati e di una giustizia sociale globale che tenga conto della tutela di interessi comuni o universali come, in prospettiva, la sostenibilità, il clima, le generazioni future.

Riletta nel contesto storico-culturale del secondo dopoguerra e alla luce della Carta istitutiva dell’ONU (1945) la Dichiarazione universale tradisce l’impronta occidentale dei diritti proclamati e una logica di compromesso tra posizioni antitetiche (quella statunitense, già espressa dal Presidente Roosevelt nel suo messaggio al Congresso sulle “quattro liberta” del 1941, e quelle degli Stati del blocco socialista):  come ricordava Antonio Cassese, “la discussione che si dipanò alle Nazioni Unite sulla Dichiarazione fu in tutto e per tutto un pezzo di guerra fredda”.

L’idea di fondo era ispirata alla convinzione che il rispetto dei diritti umani sarebbe stato un mezzo per la salvaguardia della pace, nella consapevolezza, comune alle potenze vincitrici, della necessità di prevenire e scongiurare gli orrori dell’aggressione nazista e le atrocità del conflitto mondiale. Ai tentativi di codificazione dei principi sui diritti umani si accompagnavano in quegli anni i primi sviluppi del diritto internazionale penale con la punizione dei criminali di guerra tedeschi e giapponesi responsabili di condotte disumane.

Prendeva corpo e si consolidava una concezione unitaria di ideali, valori e principi ricavati dalle tradizioni nazionali delle Carte dei diritti (Bill of Rights) ma universalmente riconosciuti e difesi tanto sul piano interno quanto sul piano della comunità internazionale.

L’anniversario del 10 dicembre segna dunque l’irrompere dei diritti umani sulla scena internazionale e l’avvio di una dottrina rivoluzionaria, capace di squarciare il velo delle sovranità statali e di mettere in discussione gli assetti tradizionali della comunità internazionale tradizionale e del suo diritto. Una dottrina che ha dato uno straordinario impulso al rispetto della dignità della persona umana e alla democratizzazione degli Stati, giustificando anche gli sforzi successivi per la redazione di trattati sulla protezione internazionale dei diritti umani.

I principi della Dichiarazione universale saranno così tradotti in documenti giuridicamente vincolanti, sia di portata generale, cioè relativi all’insieme dei diritti umani – come i Patti ONU del 1966 sui diritti civili e politici e sui diritti economici, sociali e culturali - , sia relativi ad ambiti specifici in cui è ritenuta urgente o necessaria una regolazione internazionale, come il genocidio (1948), la discriminazione razziale (1965), la discriminazione contro le donne (1979),  la tortura (1984), o ancora ai diritti di gruppi o categorie di individui – come i minori (1989), i lavoratori migranti (1990) -  la cui protezione realizza l’interesse stesso della comunità internazionale. Al sistema dei trattati sui diritti umani a vocazione universale conclusi nell’ambito delle Nazioni Unite, si  è affiancata molto presto una serie di altri strumenti stipulati a livello regionale, come la Convenzione europea dei diritti umani conclusa a Roma nel 1950 e dotata di un meccanismo di controllo accessibile agli Stati e agli individui per denunciare violazioni dei diritti garantiti (la Corte europea con sede a Strasburgo), la Convenzione americana sui diritti umani (1969), la Carta africana dei diritti umani e dei popoli (1981), la Carta araba sui diritti umani (1994).

Il panorama delle norme internazionali sulla protezione dei diritti umani è stato poi via via corredato da meccanismi di controllo del rispetto degli impegni statali, operanti a livello universale e stabiliti attraverso trattati o con risoluzioni di organi delle Nazioni Unite: basti qui ricordare il Comitato dei diritti umani, il Comitato contro la tortura, il Comitato sui diritti del fanciullo o ancora l’Alto Commissariato per i diritti umani e il Consiglio dei diritti umani. Quest’ultimo organo può avvalersi di una serie di procedure, azionabili tra l’altro in caso di violazioni gravi e ripetute dei diritti umani, per esaminare, monitorare e denunciare situazioni o questioni critiche che possono interessare determinati paesi, come quello del c.d. universal periodic review (esame periodico universale), meccanismo cooperativo di valutazione dell’adempimento degli obblighi internazionali gravanti sugli Stati. Questi sviluppi hanno aperto la strada a prospettive nuove di intervento dell’Organizzazione delle Nazioni Unite negli affari interni di singoli Stati in casi di gravi e serie violazioni dei diritti umani operate su larga scala (gross violations) oltre il limite del ‘dominio riservato’ (art. 2.7, Carta ONU), e diversificato il contributo dell’ONU e dei suoi Stati membri nella reazione a violazioni sistematiche di diritti umani.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La riunione dell'Onu del 10 dicembre del 1948 in cui fu firmata la Dichiarazione universale dei diritti umani

Sul piano dell’efficacia di tali assetti, non può trascurarsi che le funzioni del controllo internazionale del rispetto dei diritti umani toccano questioni molto delicate e suscettibili di avere implicazioni a livello politico e diplomatico tali da indurre gli organi coinvolti ad estrema cautela al fine di evitare resistenze da parte di Stati che rifiutino di cooperare.  Pur risolvendosi in meri strumenti di pressione o sollecitazione, tali meccanismi hanno tuttavia contribuito al miglioramento degli standard internazionali e delle prassi statali orientando l’attenzione degli Stati, della società civile e dell’opinione pubblica internazionale su problemi o emergenze meritevoli di considerazione e talora ponendo le premesse per l’elaborazione di nuovi strumenti di regolazione.

Molto più avanzati ed attrezzati sul piano dell’efficacia delle garanzie sono i meccanismi di supervisione del rispetto dei diritti umani istituiti a livello regionale. Si tratta, in questi ambiti, di organi giudiziari o quasi-giudiziari, come la già ricordata Corte europea dei diritti umani o la Commissione e la Corte interamericana dei diritti umani.  La previsione di garanzie ‘giudiziarie’ internazionali, azionabili anche da individui o gruppi di individui pretese vittime di violazioni, ha contribuito ad assicurare più elevati standard di rispetto dei diritti, nonostante le ricorrenti resistenze di molti Stati al pieno riconoscimento dei meccanismi giurisdizionali di controllo: anche sul piano regionale, le opposizioni di  alcuni Stati hanno determinato situazioni di stallo, quando non persistenti illegittime restrizioni di diritti e libertà in palese violazione degli impegni convenzionalmente assunti.

Un punto di osservazione privilegiato per analizzare in prospettiva il nodo della difesa delle sovranità statali da intrusioni delle giurisdizioni internazionali è quello offerto dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani, organo a competenza obbligatoria competente ad intervenire, su impulso degli Stati membri del Consiglio d’Europa o di qualsiasi persona sottoposta alla giurisdizione di una delle Parti, per accertare denunciate violazioni della Convenzione europea dei diritti umani o dei suoi protocolli.

La ‘giurisdizionalizzazione’ del meccanismo di controllo, realizzata per effetto di riforme successive del sistema procedurale di ricorso al giudice internazionale, ha consentito alla Corte europea di costruire un sistema di tutele che tenga conto della necessità di rendere effettive ed efficaci le garanzie convenzionali, alla luce dei cambiamenti intervenuti nella società internazionale dal 1950 ad oggi.  

L’occasione recente (il 4 novembre 2020) del settantesimo anniversario della Convenzione europea dei diritti dell’uomo è stata ampiamente celebrata in Europa a partire da riflessioni e bilanci sulla fisionomia che il più avanzato modello internazionale di tutela dei diritti umani ha assunto grazie al contributo di interpretazione e alle dottrine giurisprudenziali dei suoi organi di controllo. La Corte di Strasburgo ha inaugurato con successo modelli di interpretazione evolutiva del testo del trattato, “living instrument” da rileggere alla luce della varietà e complessità dei sistemi giuridici degli Stati parti, ma anche nozioni autonome e parametri utili al buon funzionamento del sistema, come le “violazioni strutturali”. Il diritto vivente dei diritti umani annovera oggi tutele e contenuti imprevisti determinati sia dall’iniziativa deli Stati che dall’operato della Corte europea (e in una prima fase anche della Commissione europea) e del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, e così in materia di proibizione della tortura e di trattamenti disumani e degradanti, di tutela della vita private e familiare, di diritti dei migranti e dei richiedenti asilo, di diritto di accesso al giudice.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La stratificazione e contaminazione progressiva dei testi internazionali sui diritti umani e della prassi degli organi di supervisione e controllo (come, a vario titolo i Comitato ONU, il Consiglio dei diritti umani, la Corte europea dei diritti dell’uomo) compongono un quadro d’insieme che ha arricchito l’armamentario giuridico internazionale e aperto la strada a nuovi sviluppi - anche di soft law, nello spirito della Dichiarazione universale del 1948: così si tende spesso a parlare di nuovi “diritti”,  qualificati come di terza o di quarta generazione (si pensi, tra gli altri, a diritti collettivi come il diritto allo sviluppo, il diritto alle risorse naturali, il diritto alla pace, il diritto alla democrazia, dai contorni ancora incerti) mentre l’ethos internazionale ispirato dalla Dichiarazione universale trova espressione nelle più ampie strategie onusiane di sviluppo sostenibile (Agenda 2030: il riferimento è qui a diritti a tutela di interessi pubblici, come quelli in materia di ambiente e di sicurezza).

L’emersione progressiva di nuovi diritti non può che richiamare, infine, gli sviluppi importanti che, nel quadro regionale della vecchia Europa, l’Unione europea ha maturato a partire dalle fughe in avanti della Corte di Giustizia e fino alle revisioni dei trattati istitutivi e alla elaborazione della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, adottata a Nizza, il 7 dicembre 2000 -  a cinquant’anni dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali -  ad iniziativa congiunta delle istituzioni politiche e, ancora una volta, con un documento non vincolante.  

È dunque tempo di anniversari non solo in casa delle Nazioni Unite e nei circoli del Consiglio d’Europa, ma anche al livello sovranazionale europeo, con i venti anni della Carta di Nizza, che molto eredita dalla Convenzione di Roma del 1950 e alla quale resta funzionalmente legata, ma dalla quale dichiaratamente si emancipa per il suo carattere innovativo, per lo stile redazionale, per la autonoma portata applicativa. A vent’anni dalla sua adozione, la Carta ha assunto un ruolo fondamentale non solo come ausilio interpretativo, ma come parametro di legittimità di ogni azione rientrante nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione (con il trattato di Lisbona avendo acquisito lo stesso valore giuridico dei Trattati) e come riferimento valoriale di promozione del diritto vivente dei diritti umani. Sui “nuovi diritti” sanciti dalla Carta si giocherà buona parte dello sviluppo civile e politico dell’integrazione attraverso il diritto dell’Europa di domani.

Adriana Di Stefano

Docente di Diritto dell’Unione europea e Diritto internazionale all’Università di Catania. È coordinatrice della Classe delle Scienze Umanistiche e Sociali della Scuola Superiore di Catania